安全生产责任落实与公共安全体系建设
—— “组建应急管理部”引发的思考
3月13日上午，备受各界关注的国务院组成部门调整方案终于与大家见面了。尽管人们事先对这一消息做出过各种猜测，也基本上有了一个大安全、大应急的共识，但公布结果后还是引起了安全生产管理业界的广泛关注和热议，给出了下步工作若干猜测。很多能把控主流、跟得上新时代要求的有识之士，在加紧学习和认真领会实施这一方案的内涵，准备撸起袖子在应急管理事业上大干一番。但也有一些原来习惯于传统工作套路的人感觉一时迷失了方向，出现了各种担忧。有的担忧这种机构设置是突出应急，弱化了预防；有的习惯了依赖安监部门保姆式的监督检查，怕一下转变了监管方式，不知工作如何干了；也有的出于本部门或本岗位的既得利益，担心被改革弱化、边缘化，等等。
【应急管理】
实际上，“组建应急管理部”这一方案是我们以新时代为特征的国家安全生产管理工作进步，也是开展“一带一路”建设、走国际化发展道路的一种必然选择。认为加强应急管理会弱化预防基础的人，恐怕是受传统习惯思维的影响，认为只要预防到位事故就会避免。现在，我们必须从公共安全体系建设和国家总体安全观来看待安全生产问题，审视应急管理。
一、从法律来看，《突发事件应对法》把应急分为四个阶段，第一个阶段就是“预防与应急准备”活动。这一点上，突发事件应急与安全生产预防是一致的，只不过《突发事件应对法》除了规范事故灾难类（安全生产）突发事件预防与准备等管理外，还涉及自然灾害、公共卫生以及社会安全；
二、从理论上讲，事故是事件的结果，事件是导致或可能导致事故的情形（GB/T28001— 2011）。所以，应急管理的核心工作是做好应急准备，而不是等出了事故才去考虑的一项单独工作。应急管理重在预防，做好准备，有针对性的预防，而不是单纯的一种事后的补救措施；
三、从管理上分析，应急管理是一项系统工程，必须平战结合，统一领导、分工合作。平时做好准备，出现紧急情况必须立即启动，按照应急任务（而不是平时的管理职能）分工，及时作出响应和开展救援，从而控制事态，把事故损失降低到最低；
四、从技术上研究，应急管理把风险管理的四个过程完整统一起来，形成了PDCA管理闭环。通过应急管理体系建设，可以用风险管控解析模型有针对性的分析排序各类突发事件和紧急情况，做好风险的分类、分级管控，避免安全生产工作眉毛胡子一把抓（见图2：分类管理、分级监督与责任体系图）；
五、从预期效果考虑，可以充分发挥政府、企业、社会及各方积极性，在大一统应急管理体系建设指导下，尽快实现应急救援“队伍建设专业化、救援联动合同化、发展运行市场化”可持续发展。通过加强国家应急管理，有效整合既有应急资源，有针对性的做好应急能力准备，开展应急能力评估，强化应急物资、队伍建设及应急演练，实现资源利用效益的最大化。
【公共安全体系】
下面，我们参照“安全生产— BCM — 危机管理”关系图，对公共安全体系的几项重要活动进行一下简要分析。
图1 安全生产— BCM — 危机管理
一、安全生产与政府监管
从加强依法行政的要求出发，政府监督部门应当继续依法加大安全生产监督，依法查处违法行为和现象，依法调查和处理事故。安全生产监管的关注点是一定级别的事故、事件，重点是防止各类人身伤害事故发生。
二、业务连续与主体责任
企业是安全生产的行为主体，必须依法履行主体责任，同时在满足法律法规基础上开展体系建设，树立目标、配置资源、持续改进，避免事故事件的发生。业务连续管理（BCM）关注的是“中断事件” ，不仅关注伤亡事故，还包括引发业务中断、造成或可能造成损失的各类事件（参见：业务连续性管理(BCM)与情景构建技术）。
三、危机管理与公共安全
安全生产不仅是企业自身问题，还要考虑对社会、公众产生或潜在的影响。所以，政府、企业及社会有关方面必须协调联动，围绕不可接受的事故或威胁情形，完善公共安全体系，进行危机管理，共同实现和维护好社会的稳定，实现可持续发展。危机管理关注的是“最大可信度事件”，基于风险分析对可能出现的、概率虽小但后果不可接受的情形，做好应急准备。
基于上述分析，安全生产成了一个“三维”管理问题，即：事故管理、风险管理、危机管理（参见：安全文化建设与公共危机管理）。
【结论】
1、健全公共安全体系是国家总体安全观的战略布局，必须树立安全发展理念，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
2、完善安全生产责任制是构建公共安全体系的重要内容，必须依法强化。对违法生产或达不到安全生产条件，甚至发生事故给人民群众生命及财产造成损失的，要依法查处。
3、落实安全生产主体责任是企业应尽的义务，必须践行承诺、严格自律。对履行安全生产法定责任不到位的企业，政府、行业主管部门依法监管和查处；对遵纪守法、管理体系完备和自律约束能力强的企业，则依法进行保护，赢得社会尊重和广泛支持。
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